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PPP模式风声水起正当时
2017-12-15 18:28:32      中国发展网

——贵州省全领域项目推广应用PPP模式观察

中国发展网 记者吴承坤

2017年12月12日,贵州省发展改革委组织召开“规范推进PPP项目建设暨贵州省2017年基础设施PPP样板工程授牌仪式会议”。在会上,贵州省发展改革委为10个获称“贵州省2017年PPP样板工程项目”的PPP项目授牌。这是近年来贵州省在全领域项目建设中,推广应用PPP模式所取得的成就的一个缩影。截止2017年3季度,贵州省已进入省级PPP项目库的项目共计1807个,计划总投资21408.8亿元,拟引入社会资本15031.77亿元。其中,已签约和运营197个项目,计划总投资3382.4亿元,已引入社会资本444.5亿元,入库项目和签约落地数量均表现良好。

项目储备全面成熟

推广应用政府和社会资本合作模式(PPP模式)是充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用的有效途径,是推进基础设施和公共服务领域供给侧结构性改革的重大举措。近年来,贵州省首先从全领域项目库建设入手,先后建立了包括4个子库在内的省级PPP项目库,涵盖了能源、交通运输、生态保护、重大市政工程等基础设施领域和医疗卫生、文化教育等公共服务领域,项目入库项目数量和投资额度均居全国前列。今年2月21日,贵州省发展改革委在承办贵州省人民政府“2017年全省扩大民间投资暨重点项目·PPP项目建设推进大会”时,向社会公布了2017年传统基础设施领域首批政府和社会资本合作(PPP)项目推介名单,推介项目共138个,计划总投资1251.39亿元,拟引入社会资本875.84亿元。今年5月,贵州省发展改革委又在认真收集、汇总、筛选适合保险资金等社会资本投资的项目的基础上,采用“互联网+”的方式,向社会公开进行推介项目1547个,总投资9408.76亿元,今年拟融资4603.70亿元。

贵州省发改委有关负责人说,贵州全领域的PPP项目,不但项目储备全面,而且项目前期工作成熟。三年来,贵州省共争取国家发展改革委PPP前期工作中央预算内投资8527万元,主要用于支持省内各地开展PPP项目规划编制及重点PPP项目的评价论证咨询、实施方案编制等。通过这些工作,贵州省全领域的PPP项目具有了很高的成熟度和很强的示范、引领、带动作用。

制度设计赋予生命周期

为规范推进贵州省PPP项目落地实施,贵州省发展改革委按照国家PPP部门职责分工,并结合本省实际,于2017年2月17日印发实施了《贵州省基础设施领域政府和社会资本合作实施方案》。《实施方案》共分5个方面共21条具体措施,从确定PPP适用范围、谋划和储备项目、科学决策、规范实施、保障措施等五个方面规范推进全省PPP工作,并画出了PPP全生命周期工作“流程图”,指导各地各有关部门规范实施操作。

2016年11月,贵州省发展改革委会同贵州省财政厅、贵州省政府金融办及贵州省直有关部门先行先试,积极探索PPP项目联评联审工作机制,对“贵州省高速公路机电系统网络升级建设PPP项目”开展了首次评审。2017年6月7日、8月24日、10月25日,又分别对“瓮马铁路南北延伸线PPP项目”、“贵州省江口至都格高速公路瓮安至开阳段PPP项目”和“贵州省大兴至威宁高速公路威宁至围仗段PPP项目”的实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证开展了联评联审,取得较好效果,对探索在全省范围开展PPP项目联评联审工作起到了重要的示范作用。在先行先试的基础上,为科学规范开展贵州省PPP项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证联评联审有关工作,贵州省发展改革委还联合贵州省财政厅、省政府金融办印发了《关于建立政府和社会资本合作(PPP)项目联评联审工作机制的通知》,切实发挥了部门合力,提高PPP项目评审效率。

融资渠道宽有保障

近年来,在国家发改委和有关部委的指导支持下,在贵州省委、省政府的安排部署下,贵州省发展改革委会会同省内各地各有关部门才有效措施不断拓宽PPP项目投资渠道,缓解了政府投资压力,有力推进了PPP项目的建设。这些措施主要有两个方面。

一是开展PPP项目资产证券化。为切实推动PPP项目融资方式创新,更好吸引社会资本参与,贵州省发展改革委按照国家发展改革委、中国证监会联合下发的《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》工作要求,积极向国家申报了“毕节市黔西至大方高速公路石板至东关段项目”和“贵阳市南明河水环境综合整治二期一阶段项目”作为拟开展资产证券化的项目。通过积极争取,国家发展改革委将“毕节市黔西至大方高速公路石板至东关段项目”作为全国第二批资产证券化8个PPP重点项目之一。为推进该项工作取得进展,贵州省发展改革委会同贵州省交通运输厅等行业主管部门开展座谈调研,协调解决存在的问题和困难。今年8月,贵州省发展改革委还组织了PPP项目资产证券化(ABS)专题培训,取得良好效果。二是大力开展PPP债券融资。贵州省发展改革委按照国家发展改革委通知要求,切实加大政策学习宣传和实务培训力度,积极组织PPP项目专项债申报发行。

典型引路示范带头

为加大全省基础设施领域PPP项目建设力度,充分发挥PPP项目典型案例的示范带动作用,今年9月20日,贵州省发展改革委在全范围内印发了《关于创建基础设施领域PPP样板工程工作方案》,重点在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程、重大产业配套设施等基础设施领域遴选一批重点项目,创建具有行业引领、示范和带动作用的PPP样板工程,力促全省PPP工作规范有序实施。经过初步审查、专家评选、集体审议以及项目公示等环节的评审,赫章至六盘水高速公路项目、 镇雄(滇黔界)至赫章高速公路项目、六盘水市地下综合管廊项目、赤水河流域盐津湖环境整治与生态修复工程、 遵义经济技术开发区汇川机电制造工业园污水处理厂及其配套管网工程、 铜仁至怀化高速公路项目、 普定县水务一体化建设项目、沿河土家族自治县城镇供排水一体化项目、贵阳市观山湖区小湾河环境综合整治工程、黔南州都匀市生活垃圾焚烧发电项目等10个项目最终获得“贵州省2017年PPP样板工程项目”认定并向社会公布

记者了解到,正式公布的基础设施领域的贵州省2017年PPP样板工程项目,贵州省发展改革委将安排省预算内基本建设投资进行支持。其中:计划投资5亿元的以上(含5亿元)的项目,原则上安排500万元,计划投资5亿元的以下的项目,原则上安排300万元。贵州省发展改革委安排的省预算内基本建设投资,既可以作为政府方项目出资,也可以作为项目投资补助,还可以作为项目运营补贴。除此以外,还有多项扶持政策。

记者在采访中注意到,贵州省的这10个PPP样板工程项目都有良好的社会效益和预期收益。

估算总投资261,383万元的赤水河流域盐津湖环境整治与生态修复工程,采用公开招标的方式进行项目的采购工作,社会资本与政府出资方代表按90%:10%的比列出资成立项目公司实施项目建设和运营,属于优质的PPP项目。项目的回报机制为可行性缺口补助,可行性缺口补助分为可用性付费和运维绩效付费两部分。

赤水河流域盐津湖环境整治与生态修复工程涉及市政道路及桥梁、市政截污及污水处理、环卫设施、景观配套、旅游设施等内容,是一个综合性较强的公益项目;从项目的投、融、建、管来看,不是简单项目的堆叠,也不是纯技术解决方案的拼凑,而是一个建设内容复杂多样、两种回报方式结合、注重后期运营管理、匹配政府城市长期规划开发的综合性工程,需要政府和社会资本方统筹全局、前瞻性考虑并建立常态化合作机制,共同规划,集成整合。

赤水河流域盐津湖环境整治与生态修复工程项目的实施,可以实现有效控制建设费用,转换政府职能,提升效率,减轻财政负担,发挥政府资金撬动社会资本的杠杆作用。同时,项目的实施,可以打造仁怀市盐津湖片区城市山体休闲公园和盐津湖风景旅游区,提高仁怀市盐津河旅游度假品质,提升酒乡文化、生态休闲的城市景观功能。

项目总投资3.47亿元的黔南州都匀市生活垃圾焚烧发电项目,是都匀市政府以PPP特许经营方式,公开招投标引进的重大民生项目,项目服务于都匀市、都匀经济开发区及周边平塘县、独山县、三都县。项目建设规模为日处理生活垃圾900吨,分二期建设。一期日处理生活垃圾600吨,二期日处理生活垃圾300吨。一期项目每年可发电5600万度,环境、社会和经济效益十分突出。社会资本与政府出资方代表按63%:37%的比列出资成立项目公司实施项目建设和运营,在特许经营时间范围内,通过都匀市、三都县、平塘县、独山县政府根据处理的垃圾量按协议约定及时向项目公司支付垃圾处理服务费并将该费用列入政府年度财政预算和电网公司支付的售电收入的两大回报机制获得收益。

黔南州都匀市生活垃圾焚烧发电项目自2016年11月18日正式开工建设以来,各项工作进展顺利,目前已进入点火试运营阶段。

项目总投资42.96亿元,建设总长39.8公里,体积121.65万立方米的六盘水市地下综合管廊试点项目,于2015年六盘水市通过竞争性评审,成为全国首批10个地下综合管廊试点城市之一的。项目获得中央财政专项补助9亿元,其中8.7亿用于建设补贴,0.3亿用于运营补贴,地方政府配套资金2亿元;通过公开招投标引入社会资金8亿元,项目公司融资23.96亿元。

社会资本与政府出资方代表按80%:20%的比列出资成立项目公司实施项目建设和运营,在特许经营时间范围内,项目公司通过向入廊企业收取廊位租赁费、管廊物业管理费以及获得政府可行性缺口补贴等方式取得收入,以补偿经营成本、还本付息、回收投资、应缴税金并获取合理投资回报。

六盘水市地下综合管廊试点项目于2015年10月17日开工,目前正按建设计划稳步推进。截止2017年11月30日,地下综合管廊累计完成34.3公里,道路恢复累计13公里,管线入廊9.17公里,完成投资36.02亿元。

全长33.203公里,双向四车道,设计速度80公里/时,项目总投资估算约40.22亿元的铜仁至怀化高速公路项目,是贵州省与湖南省的又一个高速公路通道,对进一步密切两省之间的经济往来,促进武陵山区群众脱贫致富具有重大意义。项目采用“PPP+EPC+运营期补贴”的具体合作模式建设。

为加快推进项目建设,经贵州省人民政府授权,贵州省交通运输厅作为本项目的实施机构通过公开招标选择专业的、有资金实力的社会投资人。

社会资本与政府出资方代表按53.59%:46.14%的比列出资成立项目公司实施项目建设和运营,在特许经营时间范围内,项目公司通过使用者付费和政府运营补贴获得收益回报。

记者在采访中了解到,铜仁至怀化高速公路项目采用的“PPP+EPC+运营期补贴”和“省市(铜仁市)共建”的合作模式,是一种合作方式上的创新。通过PPP模式引入技术、财务实力兼备,建设和运营经验丰富的优质社会资本参与项目投资;通过EPC建设模式的加入,充分激励和发挥社会资本在技术、施工、管理方面的经验和优势,实现项目全生命周期的效益最大化;通过运营期补贴的回报模式,实现了高速公路项目从传统的“补投资”到“补运营”的实质性转变,政府和企业风险共担、合作共赢,项目运作更加透明、公平。通过“省市共建”的模式,在政府内部合理分担补贴支出、共享项目超额收益,既调动各方积极性、充分发挥各方优势支持项目建设,又保证了省市两级政府财力的可持续性。

有关专业人士指出,铜仁至怀化高速公路项目在正在建设的实践中取得了良好的实施效果,树立了高速公路PPP“贵州模式”,对类似经营性项目采用PPP模式运作具有重要的借鉴意义。

规范推广实施新时代PPP模式

目前,贵州省正处于决战脱贫攻坚、决胜同步小康的关键时期,建设任务重、投资需求大,国家出台的一系列政策措施,一方面对贵州省政府投资项目融资带来了严峻挑战,项目融资渠道收窄,另一方面,也为贵州省规范实施PPP项目融资提供了有效途径。如何进一步PPP项目的各项工作?贵州省发展改革委副主任徐元志说,贵州省发展改革委将重点抓好三个方面的工作。

一是鼓励运用PPP模式盘活存量资产。积极采取转让-运营-移交(TOT)、改扩建-运营-移交(ROT)等多种运作方式,规范有序盘活存量资产,盘活资产回收的资金主要用于补短板项目建设,形成新的优质资产,实现投资良性循环。对适宜采取PPP模式的存量项目,鼓励采用转让项目的经营权、收费权等方式盘活存量资产,降低转让难度,提高盘活效率。对已经采取PPP模式的存量项目,经与社会资本方协商一致,在保证有效监管的前提下,可通过股权转让等多种方式,将政府方持有的股权部分或全部转让给民营企业。对在建的政府投资项目,积极探索、规范有序推进PPP模式,吸引民间资本参与。

二是积极鼓励民间资本参与实施PPP项目。为积极引导各类社会资本特别是民间资本参与PPP项目,针对不同PPP项目投资规模、合作期限、技术要求、运营管理等特点,采取多种方式积极支持民间资本参与,充分发挥民营企业创新、运营等方面的优势。对商业运营潜力大、投资规模适度、适合民间资本参与的PPP项目,积极支持民间资本控股,提高项目运营效率。对投资规模大、合作期限长、工程技术复杂的项目,鼓励民营企业相互合作,或与国有企业、外商投资企业等合作,通过组建投标联合体、成立混合所有制公司等方式参与,充分发挥不同企业比较优势。鼓励民间资本成立或参与投资基金,将分散的资金集中起来,由专业机构管理并投资PPP项目,获取长期稳定收益。

三是加大金融机构融资支持力度。鼓励各类金融机构发挥专业优势,大力开展PPP项目金融产品创新,支持开展基于项目本身现金流的有限追索融资,有针对性地为PPP项目提供优质金融服务。积极推进符合条件的PPP项目发行专项债券,开展PPP项目资产证券化,提高项目直接融资比重,拓宽政府和社会资本合作融资渠道。按照统一标准对参与PPP项目的社会资本方进行信用评级,引导金融市场和金融机构根据评级结果等加大对PPP项目融资支持力度。

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